三年改革创新，八成农民脱贫
2018-01-21 09:45:06
来源：今日湖北网
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- ——恩施市龙凤综合扶贫改革试点建设探访
- 今日湖北网讯(记者邵贞溪 通讯员王传普 伍功勋) 国务院总理李克强同志曾于2008年、2012年两次视察恩施市龙凤镇。第二次视察时明确指示："以龙凤为点、恩施为片，在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整方面先行先试"。
- 3年来，在国家财政部、国务院扶贫办的指导下，在湖北省委、省政府的领导下，恩施州、市把"龙凤试点"建设作为政治任务，把脱贫攻坚作为"头等大事、第一民生"，瞄准全面小康，决战脱贫攻坚，着力创新体制机制，着力改革扶贫方式，着力解决好"扶持谁、谁来扶、怎么扶"的问题，着力放大试点效应，努力使"龙凤试点"成为让总理放心、让群众得实惠、作法可持续、经验可复制的综合扶贫改革先行试验区。
- 一、"龙凤试点"三年来的主要作法
- 3年来，恩施州、市按照总理"四句话"的指示，主动作为、先行先试，通过改革创新、精准扶贫，给群众送出了"医疗救助、教育扶持、产业扶持、低保提标、就业促进、交通服务、安全饮水、住房保障、社会保障、结对帮扶"等十个大礼包，基本解决了"龙凤试点"群众"看病难""上学难""就业难""住房难""饮水难""贷款难"等突出问题。
- 3年来，"龙凤试点"贫困人口由24822人减少到6804人，脱贫比例达到72.6%，2015年底，近8成农民告别贫困。2016年，龙凤镇可望实现全部脱贫。目前，"龙凤试点"农村常住居民人均可支配收入达到7128元，与2012年相比增长了70.3%，试点区域城乡面貌发生了明显变化，人民生活水平得到了大幅提高，综合扶贫成效显著。
- （一）大力实施扶贫搬迁，大批农民换新居
- 恩施市制定落实了扶贫搬迁（一般贫困户人均1万元、特困户人均1.2万元直补到人）、土地增减挂钩（退耕后新增土地指标每亩补助不少于10万元直补到户）、特色民居改造实物补助三项奖补政策，探索了企业代建、农民自建、政府承建三种建设方式，推行就地集中安置、自主转移安置、梯次搬迁改造、民政福利安置四种搬迁模式。目前，启动了5个中心社区、4个安置小区、24个集中安置居民点建设，搬迁贫困户3800户（已完成2363户），大批农民住进宜居新家园。同时加快搬迁安置地配套服务设施建设，发展配套产业，让农民既搬得下来，又能找到工作、稳定致富，让搬迁农户的生产生活条件得到明显改善。
- 青堡村五间房组村民王祥富，家里5口人，原居住地不通公路，2014搬迁到青堡下坝居民点，占地98平方米新建砖混结构住房一栋，总建筑面积220平方，共用资金22万元，其中政府扶贫搬进补助5万，土地增减挂钩政策兑现34897元，新农村民居改造补助3.2万，自己只出了10万多点就住进了新房，而且居民点的道路、电力、污水处理、供水、路灯、绿化等基础设施通过项目已全部解决。搬迁到新居后，王祥富在烟草、蔬菜合作社打工每年可挣1.8万，老婆开办农家乐收入1.5万。原来的房子已拆除并复垦成耕地，3亩坡耕地也实施了退耕还林，栽上了漆树，他还准备林下发展生态养鸡。
- （二）加快推进移民建镇，建成宜居宜业的小城镇
- 按照新型城镇化的要求，规划推进了龙凤民族新镇、龙马风情小镇、吉心商贸小镇建设，引导农民"洗脚上楼""洗脑进城"，就地就近市民化，着力建设"新城区、新市镇、新社区、新市民"。目前，龙凤集镇建设大道和沿河大道改扩建、道路黑色化等市政工程已全面完工，龙凤初中搬迁全面完成，幼儿园、卫生院、福利院等公共服务设施项目正抓紧实施，4个安置小区建设全面启动，建成后可转移安置5138户搬迁农户。引进湖北省政府控股的联投集团投资3.5亿元打造集休闲度假、田园观光、户外拓展等功能于一体的"龙马风情小镇"，新建的一所九年一贯制学校、一所卫生院、48套公租房、一条龙马大街已全面完工，以吸纳农户就近创业就业的龙马果茶园、风情园、风情街等项目有序推进，龙马风情小镇初具雏形。还围绕发展乡村休闲旅游大力发展生态社区，已对14个集中连片区域进行"六个一"（一栋屋、一院落、一条路、一口池、一块地、一盏灯）改造，共实施庭院绿化7945户，通道绿化52公里、沟渠绿化6公里。
- （三）全面提前完成退耕还林，初步彰显生态与经济"双重效益"
- 总理在视察中冒着雨雪爬上远远超过25度的山坡，要求在"挂坡地"改种经济林，地方要加强技术指导。恩施市按照总理的要求，探索建立了"公司+专业合作社+农户+基地"的退耕还林经营发展新模式，引入了德邦、众森、花枝茶等6家市场主体，发展了洪武、雨臻等9家专业合作社参与新一轮退耕还林，有5000余农户加入专业合作社，占退耕还林总户数的98%，实现了农民向股民的转变。为兼顾好生态和经济双重效益，在此轮退耕还林过程中重点选择漆树、茶叶等经济林木为主要树种，兼种其他适应性较强的树种。2015年已全面完成3.7万亩25度以上坡耕地退耕还林任务，森林覆盖率提高了7.8个百分点，达到67.3%。按照立体经营模式，在林下套种魔芋、金银花等经济作物5000余亩，4000余户贫困户每年可从中增收1000万元。
- （四）创新促进产业结构调整，创业带来农民收入增长
- 总理在视察中说，脱贫致富是全面建成小康社会的大难点，要下决心、有韧劲，打好这场硬仗。调整产业结构，重要的是创新思维，跳出传统"种养模式"，在创新、改革上做文章。一是加快土地流转，促进农业现代化、规模化、集约化发展。创建了农村产权交易中心，引导农户对山林、土地、宅基地及其他可依法交易的农村产权进行交易，让资源变资产、资金变资本。目前已实现土地承包权、经营权流转交易4880亩，实现经营权租赁2.8万亩，占总面积的60.8%，每年兑现租赁资金1400万元，规模化发展茶叶3万亩、烟叶3100亩、精细蔬菜11000亩、特色小水果3200亩、葛根基地1000亩。二是创建培育新型专业合作组织，提高农民组织化程度。引进龙头企业25家，培育农民专业合作社121家，入社农户达7401户，带动1万余农民就近创业就业、5102户贫困户增收。三是利用信息技术帮助农民脱贫致富。充分利用现代信息技术为农民群众服务，按照"群众动嘴、数据跑路、干部跑腿"的思路，融合计生、社保、综治等信息平台，将29项行政服务事项纳入网格化管理，推行网上政务服务，打通了为民服务"最后一公里"，为农民节省了大量办事时间和资金开支。按照"互联网+"的思路，大力实施以"宽带乡村"为基础的"智慧龙凤"建设，在龙凤镇19个村（社区）实现有线电视、宽带、"4G"网络全覆盖，利用信息技术发展新业态，培育新农民。推进电商进村，促进"小商品"与大市场的有机对接。以湖北供销裕农公司为依托，建成了龙凤镇电商运营中心和18个村级综合服务社，入驻运营中心的电商企业20家、物流企业1家，上架农产品200余种，日用工业品1700余种，累计完成交易额500余万元，有效解决了农村消费、销售难题，带动了农村产业规模化发展，提高了农民收入。四是加大土地整理力度，改善农业生产条件。通过实施农业综合开发、基本农田整治、烟草配套项目，治理土地28000亩，提高了土地综合利用效率。五是加大职业技术培训力度。大力开展科技下乡、技术下乡等活动，与湖北省农科院合作建立了博士工作站，聘请陈磊夫院士为当地循环农业健康栽培（种养一体化）的技术指导；加大对农民茶叶、烟叶、水果及养殖技术的培训和指导，每年开展各类技术培训100余场次，发放各类书籍、资料5000余份，努力实现每户至少有一位技术能人的目标，提高农民就业创业能力。六是加大创业就业的扶持力度。积极为返乡创业人员提供技术指导和资金帮扶等方面的服务，简化审批流程，落实税收减免政策，目前已有452户农户返乡创业。同时积极为农村劳动力转移就业提供职业技能培训等服务，2015年龙凤镇有15708人外出务工创业，人均收入达到32350元。
- 二、"龙凤试点"三年来的示范效应
- 3年来，恩施州、市牢记总理嘱托，探索实践了一些具有创新性、改革性的精准扶贫举措，积累了一些精准脱贫的经验，有的经验已率先在全州范围内推广，有的经验已得到省委、省政府和有关国家部委的认可。
- 恩施土家族苗族自治州是武陵山连片特困地区的核心区和湖北省扶贫攻坚的主战场，恩施州、市把脱贫攻坚当作首要的政治责任、最紧迫的发展任务、最难得的发展机遇，深入落实十八届五中全会提出的"创新、协调、绿色、开放、共享"发展理念和中央扶贫开发工作会议精神，以"龙凤试点"为契机，由点及面，不断放大试点效应，在落实好中央提出的精准脱贫"五个一批"的基础上，按照湖北省委、省政府"精准扶贫、不落一人"的要求，率先立下"军令状"，率先"挂图作战"，率先以扶贫实绩为主（占70%）考核干部与领导班子等"三个率先"，着力在以下七个方面出成果，力争在全国民族贫困山区起到示范引领作用。
- 一是率先探索实施了"大病救助工程"。因病因残致贫、返贫是造成贫困的重要原因，2014年，龙凤镇因病因残致贫、返贫总人口为2662户9317人，占总贫困人口的42%。恩施市在"龙凤试点"设立了贫困群众大病救助基金，对贫困户实施以大病救助、大病二次救助、医疗保险为主的医疗救助政策，共实施医疗救助4305户、6934人。恩施州农村贫困人口中因病因残致贫的达到了55%，恩施州在总结"龙凤试点"大病救助经验的基础上，在全州推广设立了贫困群众大病救助基金，力争在全国民族贫困山区率先探索解决好贫困人口因病致贫、因病返贫难题。州县财政已统筹安排7000万元，明年拟再增加3000万元，大病救助基金规模将达到1亿元。目前，全州贫困人口新农合合规报销比例已率先达到90%以上，患大病的困难群众得到有效救助，因病致贫、因病返贫问题得到有效缓解。
- 例如：三河村患白血病患者、5岁的滕皓阳通过大病救助获得补偿高达128987元。2015年，小皓阳先后两次报销住院费，第一次费用187004.05元，获合作医疗住院补偿73503元，大病补偿赔付21141元；第二次费用61941.16元，获合作医疗补偿22890元，大病补偿赔付11419元。
- 二是率先探索实施了"扶贫助学工程"。扶贫先扶智，治穷先治愚。恩施市在"龙凤试点"设立了扶贫助学基金，共扶贫助学2830户、5160人，基本解决了贫困家庭学生"上学难"的问题。恩施州在落实好"两免一补"政策的基础上，将龙凤镇"扶贫助学"模式在全州范围内推广，建立了1000万元贫困学生助学基金，11万高中阶段贫困学生享受了助学资助，7000名贫困大学生享受了生源地信用助学贷款，基本实现了"不让一个孩子因贫辍学"的目标，阻断贫困代际传递。
- 三是率先探索建立了金融扶贫新机制。恩施市在"龙凤试点"探索设立了农民金融互助社，由财政配股、专业合作社入股、与银行合作的方式形成互助"资金池"，社员可按1:5的比例申请贷款，已累计为农民融资1.5亿元，帮助农民发展特色产业。在此基础上，恩施州大力实施金融扶贫，设立了8000万元的扶贫小额信贷风险补偿基金，按照1:10的比例放大贷款担保，2015年贷款规模已达到8亿元。目前有贷款意愿、有劳动能力的贫困对象已基本做到应贷尽贷。"十三五"期间，金融扶贫风险补偿基金将达到6亿元，可撬动扶贫小额信贷60亿元，可帮助12万户贫困家庭发展产业致富，40余万群众可享受到草根金融的阳光。
- 例如：周贤江，龙凤镇吉心村返乡创业人员。2014年11月回村成立恩施市江宁禽类养殖专业合社，先后吸纳11名社员。贫困户饶友象一直在合作社打工，年收入达3.5万元。2015年11月份，因需要扩大存栏规模，周贤江向金融互助社成功申请扶贫贷款10万元。目前，他的存栏量从最初的100多只达到了700多只。
- 四是率先探索建立了"旅游+扶贫"新机制。恩施市在"龙凤试点"区引进湖北省联投集团打造了龙马旅游风情小镇，在14个连片区域按照"六个一"标准大力开展美丽村庄建设，建成了35公里的休闲观光农业走廊，为困难群众提供了就业岗位，增加了旅游从业人员收入，全镇510名旅游从业人员总收入达2000万元。恩施州充分利用旅游资源丰富、集中的优势，探索出了"旅游+扶贫"的新模式，围绕建成中外驰名的生态文化旅游目的地和华中地区避暑胜地，充分发挥绿色生态和民族文化优势，强力推进"旅游+扶贫",创新形成了"景区带动型""乡村旅游型""富硒养生度假型""创业就业型""产业融合型"等旅游扶贫模式，带动10万户、40万贫困人口走上富裕道路。2014年12月，全国贫困村旅游扶贫试点工作座谈会在恩施召开，推广了恩施州旅游扶贫的经验和作法。
- 五是率先探索建立了生态补偿脱贫新机制。恩施市在"龙凤试点"创新退耕还林模式，引入市场主体完成了37000亩坡耕地退耕还林，兑现生态补偿5550万元，在林下套种魔芋、金银花等经济作物5000余亩，每年为农民带来经济效益1000万元。恩施州在总结"龙凤试点"退耕还林工作的基础上，探索建立了生态补偿脱贫新机制，以退耕还林、石漠化治理、森林抚育、低效林改造为契机，大力发展生态果园、生态茶园、生态药园等生态经济林，2014年完成退耕还林7.85万亩，年前已完成2.5万亩，今春还将完成23.4万亩，全州森林覆盖率已达70%以上。深入实施山、水、气、土等重点领域的生态综合治理，"美丽恩施"魅力进一步彰显。
- 例如：63岁的黄泽荣家住纸厂河组。2013年，黄泽荣将家里的15.2亩坡耕地全部栽上了漆树。三五年以后，亩产效益保守预计2万元。目前，漆树还没成林，见不到可观的经济效益，他但每年获退耕还林补贴12160元。2015年11月，黄泽荣在漆树林下养殖蛋鸡和土鸡500只，每月收入2000元。
- 六是率先探索建立了村一级"三位一体"的基层治理新机制。恩施州以2014年村一级集中换届选举为契机，按照中央和省委要求，普遍推行村一级党政主职"一肩挑"，在此基础上，在"龙凤试点"探索了"村医村教进村级班子"、"律师进村法律便民"、农民办事不出村"三位一体"的镇村治理模式，择优选配23名村医村教进入村级班子，充分发挥其在群众中威望高、群众基础好的优势，做好民情信息员、服务代办员、政策宣传员、发展参谋员、纠纷调解员。恩施州将"三位一体"的基层治理模式在全州范围内全面推广，全州已有2460个村（居）聘请了法律顾问，覆盖率达到98%以上，有效提升了基层治理能力，受到了广大群众的普遍欢迎。2015年10月，国家司法部决定，对发源于恩施市龙凤镇的"律师进村、法律便民"的做法，为恩施州司法局记集体一等功，予以表彰。
- 七是率先探索建立了第三方评估脱贫验收机制。经过精确帮扶，贫困户到底有没有脱贫，光靠政府说了不算，必须建立科学完备的考核认定标准。恩施市在对贫困户脱贫认定上，分六个步骤进行：第一步，入户调查。由村委会、驻村工作队按照贫困户脱贫标准，组织专班进行入户调查，并按调查评分情况，初步确定预脱贫对象名单，并在全村公示。第二步，民主评议。召开村民代表大会和党员大会，对贫困户脱贫情况进行民主讨论、评议，确定正式名单。第三步，村级申请。由村委会依据贫困户实际情况拟定脱贫预选名单，向乡镇提出申请。第四步，乡镇审核认可后上报市扶贫工作领导小组办公室。第五步，第三方评估。委托第三方中介机构对脱贫对象按不低于10%的比例进行抽样核查。2015年，委托20名州、市人大代表、政协委员和科级干部对2866户10098人的脱贫进行了入户核查，其中有10户对象不能被认定脱贫。第六步，脱贫销号。经第三方评估核查后，最后由市扶贫开发领导小组办公室最终审核，即宣布贫困户正式脱贫，分乡、村两级进行公告，通知各乡镇做好建档立卡信息系统调整工作。
- 三、"龙凤试点"未来的发展思路
- "龙凤试点"是总理确定的精准扶贫、综合扶贫的"试验田"。在未来发展中，"龙凤试点"不仅要实现脱贫的目标，更要实现小康的目标，不仅要在脱贫攻坚上试点，更要在全面小康上示范。
- 未来一个时期，"龙凤试点"将在体制机制上进一步创新，在扶贫措施上更加务实，在精准脱贫"五个一批"上认真总结完善，进一步丰富"旅游扶贫""金融扶贫""电商扶贫""生态扶贫"的内涵，按照总理提出的"五年为期"的脱贫目标，力争在2016年提前1年完成脱贫攻坚目标，从2017年开始实现从"扶贫试点"到"小康试点"的转变，着力把"龙凤试点"建设成为知名的"特色农业小镇""创新创业小镇""旅游小镇""电商小镇""众筹小镇""互联网小镇"和新型城镇化与特色产业同步推进、生态文明建设与精神文明建设同步推进、基层治理创新与民族团结进步同步推进的可持续发展示范区，努力为恩施州建设全国先进自治、为全国民族贫困山区全面建成小康社会作出示范、积累经验，探索出一条可资借鉴的路子。
