2015年6月，围绕着“高端人才优先化、本地农民城镇化、外地人口本地化”的核心思路，襄阳市启动了被称为“全国放得最彻底”的户籍改革，推出“四个零门槛”落户政策，并实施农业转移人口“离乡不弃土、落户不退地”的权益保护政策。

记者实地走访了解到，2014年襄阳市中心城区151.4万人，而户籍人口为137万人，到了2015年12月20日，襄阳市中心城区常住人口达到172.2万人，增长20.8万人。自新政实施截至今年3月，该市审批落户17591人，同比增长118%。作为中部地区较早探路户改的城市，襄阳的探索在全国中心城区常住人口100万到300万的三四线城市中，颇具示范样本意义。

中南财经政法大学城乡发展研究院副院长石智雷教授表示，襄阳户籍改革的一系列措施对吸引劳动力、延长人口红利、促进当地经济发展、城市建设很有意义。

改革后落户人口成倍增长

2015年6月，襄阳发布户籍改革意见，实行“四个零门槛”的落户政策。

“四个零门槛”包括：引进人才零门槛，只要来襄阳创业的人才和大中专毕业生，不受就业时间、社保、住所等条件限制；投资经商办企业零门槛，取消投资和纳税金额等条件限制；购房（含租房）落户零门槛，不论是购买成套商品房（因故未取得房屋所有权证的）和二手房，取消房屋面积、合法产权证明等条件的限制；流动人口落户零门槛，对合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）的流动人口，持居住证即可在居住地落户。

襄阳新政不仅取消了落户诸多限制，更是较同省的其他地市州更优惠。长江商报记者梳理比较，如针对流动人口务工人员，同为湖北“一主两副”中的省域副中心城市宜昌规定，流动务工人员落户需持居住证满3年、签订劳务合同并参加社保满一定年限，而襄阳新政则取消了年限要求。

与“四个零门槛”相配套的是，襄阳户籍改革方案中提出了保护农业转移人口合法权益的有关规定：“农业人口进城落户后，其土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权依然享受，转户不退地。”

5月20日上午，长江商报记者来到位于襄阳市襄城区的檀溪派出所，户政民警汤敏正在接受一名毕业两年、在襄阳一企业工作的大学生的咨询。作为基层民警，户籍新政实施后，汤敏最大的感受就是落户人多了，民警工作量大了，但群众满意了。汤敏说，她所在的派出所，在襄阳是一个“小所”，新政之前一个星期申请落户的市民基本维持在3到5人，户籍新政实施后，这一周她就向上级部门提交了20多份申请。

襄阳市公安局向记者提供的最新数据显示，自去年6月新政实施以来，截至2016年3月，该市公安机关审批落户17591人，同比增长118%。

襄阳市公安局户政管理大队大队长朱杰透露，从目前落户市民解构来看，来襄阳创业就业的人才、高校毕业生和经商人员共占三分之一，房产落户和流动务工人口分别占三分之一。

近年来，国内部分特大城市的城市户口依然是“香饽饽”，其他城市的城市户口吸引力正逐渐减弱的大背景下，随着襄阳城市的发展，及户籍新政为农民留足“后路”，越来越多农民愿意进城成为新市民。

而一位长期关注襄阳户籍新政的专家表示，湖北省作为全国9个土地承包经营权确权登记颁证“整省推进”试点省份之一，土地承包经营权确权登记目前仍在进行中。目前受试点及农民传统思想的顾虑，随着“离乡不弃土”政策的深入，农民在整个落户比例中，还有较大的上升空间。

针对“有顾虑”不愿落户的流动人口，襄阳市于2014年6月出台了《襄阳市居住证管理暂行办法》，作为《户籍改革意见》的配套政策先行实施。襄阳市公安局工作人员表示，该文件保障了为外来流动人口提供劳动就业、社会保障、医疗卫生和子女上学等权益和公共服务，让流动人口依法享受到同等的待遇。

为了将吸引来的人口安置好，并留住人，襄阳将户改的着力点放在了进城落户人员的社会服务均等化上，襄阳公安、计生、人社、教育、房管等部门均结合各本门职能，不断完善了引人聚才得配套性措施。

襄阳市教育局提供的数据显示，2016年春季学期，该市义务教育阶段在校生中进城务工人员随居子女3.1525万人，比上年增加4292人。

“就学后，与本地户籍学生实行统一编班、统一管理同等对待，实行市民待遇。”襄阳市教育局办公室负责人陈建波向长江商报记者举例称，随居子女在襄阳市初中就读并获得国家统编学籍号的，可以在学籍所在学校报名参加初中毕业生学业水平考试，取得高中阶段学校招生录取资格，与本市户籍学生统一划线录取，符合相关条件的，享受本地户籍初中毕业生同等的高中阶段学校优录加分政策。

襄阳市人社局则制定了确保2020年全全市城镇常住人口基本养老保险覆盖率达到99%的目标。目前，该市市区范围内开展的全民参保登记工作进入到收尾阶段。所有人员将纳入到该市社会保险基础数据库，形成登记信息数据动态管理机制，实现本市市区户籍和外来常住人口符合参保条件人员应保尽保。

金鹰重工是襄阳重点发展产业轨道交通产业领域中的龙头企业，该企业人力资源部部长彭少川今年明显的感受是，公司委托劳务公司招收熟练工比以往更顺利。彭少川表示，以电焊工为例，很多在长三角、珠三角工作的熟练工回到家乡就业，这离不开东部沿海地区产业向中西部转移及襄阳户籍改革制度实施后，工人们更有归属感。

为了将城市产业发展起来，替新市民提供就业岗位，襄阳于2015年出台“万亿工业计划”。据悉，“万亿工业计划”共设定了四项目标，既考虑总量规模目标，又包括转型发展和质量效益目标。其中创新目标规划为：到2018年，新引进国内外高层次创新创业团队80个左右，新认定高新技术企业160家以上，新增工业发明专利授权300件以上，新认定高新技术产品400个以上，培育“互联网+工业”示范企业200家以上。

襄阳市经信委副主任张兴瑞介绍，2014年襄阳规模以上工业总产值5360亿元，2015年规模以上工业总产值是6122亿元，按照“计划”工业总产值将在“十三五”期间实现番一番，用工增长150%。

市民化成本可由三方承担

“通过对东部沿海地区劳工荒的研究显示，劳动力不仅跟着产业走，而且还跟着社会福利走。”中南财经政法大学城乡发展研究院副院长石智雷教授认为，长久的安居，对如今的劳动力来说更多吸引力。

2009年以后，经济新格局的变化，东部沿海产业向西部转移，襄阳的户籍改革正处于这样的契机。石智雷表示，襄阳户籍改革的一系列措施对吸引劳动力、延长人口红利、促进当地经济发展、城市建设很有意义。

据中国社科院测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。而襄阳宜城的测算显示，农民市民化的人均公共成本为12.4万元。

一当地政府官员表示，不应简单计算市民化过程中的政府资金压力。石智雷对此观念表示认同。石智雷解释，人口的流入，“口”是消费者、“人”是劳动者，人口的流入首先可拉动地方的消费，长期来看农民工作为劳动力，为城市发展带来活力。农业转移人口市民化短期是成本的支出，而长期则是利好。

同时，石智雷建议，农业转移人口市民化成本的分担应由政府、新市民、企业三方共同承担。政府对子女教育、社会保险等公共服务进行保障；企业可以从住房保障上对务工人员开展福利。石智雷举例说，住房保障以往更多的是政府承担，而在东部沿海地区不少企业为稳定劳动力，对签订长期合同的员工提供比市场租金更便宜的住房，这样不仅稳定了住房保障，企业获得了稳定的工人。政府需要做的是通过立法来维护三方的责任和关系。

通过对东部沿海地区劳工荒的研究显示，劳动力不仅跟着产业走，而且还跟着社会福利走。