检察机关作为国家法律监督机关，通过履行职务犯罪检察职能对监察机关移送的职务犯罪案件进行依法审查，从而依法有序将涉嫌职务犯罪的案件导入刑事诉讼程序，是实现《监察法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等法律“ 法法有序衔接” 的重要环节。对检察机关在办理职务犯罪案件中提前介入依法引导调查、全面审查、依法指控的“ 三个运行向度” 进行学理辨析，不仅是建立反腐败法治文明与刑事诉讼现代化相洽的“ 法法实施运行” 通道的重要前提，而且有利于进一步完善检察机关刑事检察工作格局，推进刑事司法现代化。

来源：《中南民族大学学报》(人文社会科学版) 第41卷 第一期，原文较长，本栏分为上、中、下三期刊载。

作者：徐汉明、赵清

关键词：监察法治；司法审查；衔接机制；职务犯罪检察

正文4930字，阅读需18分钟

我国《监察法》在有关监察权限、监察程序专章的规定中，赋予监察机关对监察对象涉嫌职务违法和职务犯罪处置的权限：对经初步核实、已经掌握部分违法犯罪事实及证据，须追究法律责任的，由有管辖权的监察机关依照权限和程序办理立案手续、采取留置措施，开展特别调查；对于犯罪事实清楚，证据确实充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查，提起公诉。人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照修订的《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定进行审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施则自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。由此，《监察法》和修订的《刑事诉讼法》分别赋予人民检察院对移送起诉的职务犯罪案件的审查权，这不仅是监察机关、检察机关、审判机关在遵循“ 办理职务犯罪案件应当互相配合，互相制约” 的宪法法律原则，是依法、精准、优质、高效地办理职务犯罪案件，形成集中统一、权威高效反腐败法治体系的具体体现，也是《监察法》《刑事诉讼法》《刑法》等法法实施对接的良性运行机制和创新纪法贯通的有效载体。这对于发挥人民检察院作为国家法律监督机关的职能，保证依法、及时、有效、精准地惩治贪污贿赂、失职渎职腐败犯罪，彰显其在具有新的伟大历史特点斗争条件下惩防腐败犯罪“五个维护” “两个保障”，具有重要的法治功能。从这一视角出发，检察机关履行职务犯罪案件的依法审查职能，则展示出提前介入、引导开展职务犯罪案件调查的运行向度；对监察机关认为构成职务犯罪、须追究法律责任的移送起诉案件依法全面审查的运行向度；检察机关认为构成犯罪依法提起公诉、请求法院定罪科刑的支持向度等“三个运行向度”。相对于职务犯罪检察而言，由于“ 三个运行向度” 在不同诉讼阶段对职务犯罪调查案件的法律评价、确认、转化的适格条件与侧重点存在差异，这使得职务犯罪检察的价值功能呈现出多元化的特质。对此，值得从理论与实务上对“ 三个运行向度”进行学理阐释和制度探讨。

一、检察机关对职务犯罪案件提前介入依法引导调查的运行向度

所谓司法审查是指检察机关、审判机关对于监察机关移送职务犯罪起诉的案件依照《监察法》《刑法》和修订的《刑事诉讼法》规定及其程序进行审查起诉、开展法庭调查、依法裁断的检察活动、审判活动。《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》“ 法法” 实施衔接及其司法审查依法规范开展，无论是应然或实然层面都须在强化政治站位的基础上，确立起制度资源优化配置的思维 ；坚持依法规范调查职务犯罪案件、依法审查起诉与准确裁断职务犯罪的有机统一，按照互相配合、互相制约的原则加强对涉嫌职务犯罪案件的审查起诉、提起公诉、支持公诉、开庭审理、法庭调查、依法裁判等职能。所谓政治站位思维是指，以政治资源优化配置的视角检视并把监察法律制度、刑事法律制度置于建设“清明政治”，破解“政权更迭历史周期律”，实现国家长治久安的政治格局中考量，既以纠正和防止“ 法律工具论”的偏颇观念而损益监察法律制度、刑事法律制度在政治制度体系中的价值功能，又纠正和防止狭隘的“ 法律本体论” 使监察法律制度、刑事法律制度的目标任务游离于反腐败法治体系和法治能力现代化的战略目标要求，从而彰显监察法律制度、刑事法律制度法治属性与政治属性的高度契合与有机统一。人民法院、人民检察院有责任共同与监察委员会把好职务犯罪案件的事实认定关、证据采信关和法律适用关，把职务犯罪案件办成“ 铁案”，彰显实体正义与程序正义、惩治犯罪与保障人权、遏制腐败与增强人民对“政治清明” 信心的政治效果、法治效果、社会效果，从而不断增强人民群众对惩治腐败犯罪的认可度、支持度和满意度。

对职务犯罪案件依法审查的运行向度，关涉法律授权的检察机关、审判机关对职务犯罪案件导入刑事诉讼程序的起始节点、诉讼过程、检察评价的检察职能，与具有裁断性、终局性的审判评价及其审判职能适用的范围及其效果相区别。从检察机关对职务犯罪案件的依法审查看，其涉及对职务犯罪案件依法审查的范围与时间节点如何起算，即对监察机关移送起诉之前的立案并采取留置措施进行特别调查阶段是否可以提前介入？梳理既有法律规定，我国出台的《监察法》规定了监察机关的“监察权限”和“ 监察程序”，同时第39条明确规定，“ 经过初步核实，对监察对象涉嫌职务犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续”；修订的《刑事诉讼法》第113条规定，“检察院认为公安机关对应当立案而不立案的案件，或者被害人认为公安机关对应当立案而不立案侦查而向检察院提出的案件，检察院应当要求公安机关说明不立案的理由或者通知其立案”，检察院自行侦查的案件适用《刑事诉讼法》第二章的规定②。由此可见，《监察法》尚未赋予检察机关对监察调查的立案实施审查的权力， 而仅在第45条规定了“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉” 这一阶段的依法审查。而依据修订的《刑事诉讼法》第169条至第170条规定，“凡需要提起公诉的案件，一律由检察院审查决定”；“ 检察院对于监察机关移送起诉的案件进行审査”。依据基本法优于专门法的原则，加之职务犯罪案件导入刑事诉讼程序之后必然适用刑事诉讼程序的规则，故检察机关依法享有对监察机关的特别调查活动，即对被监察对象决定立案后采取限制人身自由的留置强制措施之日起即具有溯及审查的资格及其权力。

１．职务违法和职务犯罪监察调查权的属性。《监察法》赋予国家监察机关对涉嫌职务违法和职务犯罪的犯罪对象实施留置、通缉、限制出境、技术侦查等人身强制调查权，及搜查、扣押、冻结、查封财产的财产强制调查权。其立案调查活动若未对被调查对象采用留置等限制人身自由的强制调查措施，尚处在监察 机关对监察对象履行职务的行为进行是否违反了党纪与政务规定的评价；若监察对象履职行为违反了党纪、政务法规规范，则有权在《监察法》管辖范围内对其作出党纪、政纪处分。因而，监察机关对监察对象因违纪而开展的调查活动与因违反政务法律规范开展的调查活动具有专门监察性，不涉及启动追究监察对象刑事法律责任的内容，因而，监察机关不具有对其活动进行法律评价的正当性及其必要性。若监察机关掌握了被监察对象部分犯罪事实证据，认为需要启动立案并实施留置而开展特别调查，因对被调查对象采取留置等限制人身自由与财产强制的特别调查，其本质上具有代表国家行使追诉权的特征，与负责刑事案件专门侦查机关发动追诉的侦查活动性质、功能具有相向性的特质，所以，作为履行国家法律监督职能的检察机关，对涉嫌职务犯罪而以限制人身自由的方式实施特别调查的活动， 具有依法审查的正当性和必要性。为此，以监察机关采用“ 留置” 措施为临界点，构成了职务犯罪特别调查与检察机关审查程序启动衔接的起止节点。

２．对职务犯罪案件审查权启动的边界。检察机关的审查权启动以监察机关对涉嫌职务犯罪被调查对象采用“留置” 措施的决定为边界，不能跨越这个边界而延伸至违纪调查与一般违法调查。这是因为，检察机关的审查权是依据刑事诉讼程序对监察机关涉嫌职务犯罪调查的一种制约与法律评价活动。而监察机关对国家工作人员中的党员违纪与职务违法的调查，是基于对公职人员监督全覆盖的政治目标任务与其调查权的党内监督属性与政务监察属性的表达。法律尚未赋予检察机关对党内调查活动与政务监察活动实施监督的职权，因而检察机关不得对监察机关开展违反党纪的调查活动与一般违反政务法律规范的调查活动予以制约或进行法律评价。这里涉及检察机关与纪检监察机关职能分工的重要问题，即检察机关、审判机关履行司法审查职能的全部活动在于“ 维护法律公平正义的底线”，而纪检监察机关则通过合署履行职能 “坚守党的纪律不能触碰的高压线”。

３．“提前介入” 引导调查的属性。《监察法》第33条规定，“ 监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。如何贯彻执行这一法律规定，当务之急是发展完善多年来行之有效的提前介入制度与纪检监察同司法机关协同合作、建立提前介入运行机制等经验。“提前介入工作机制” 是检察机关对涉嫌职务犯罪调查案件审查起诉的前置性工作程序。检察机关能否提前介入监察机关职务犯罪调查活动，现行《监察法》未作规定；原《人民检察院刑事诉讼规则（ 试行）》第361条仅就检察机关侦查的普通刑事案件可以提前介入公安机关的侦查活动作了司法解释；在此前党委统一领导、纪委协调、部门各司其职的惩防腐败体系运行框架下，纪检监察机关与检察机关就查办职务犯罪建立了良好的“ 提前介入、分工负责、协同合作” 机制。因此，检察机关能否提前介入监察机关对涉嫌职务犯罪的特别调查活动，理论界和实务界都比较关注。一方面， 在反贪污贿赂、反渎职侵权机构、职能、人员尚未整体转隶国家监察委员会之前，检察机关与纪检行政监察机关就涉嫌腐败案件查处建立了移送、提前介入的协调配合机制，给国家监察委员会与检察机关建立提前介入、有序配合与协调衔接机制提供了丰富经验。另一方面， 检察机关对公安机关重大刑事案件的提前介入已经规范化、定型化、制度化。率先开展国家监察体制改革试点的北京市、浙江省、山西 省相继探索构建了办理职务犯罪案件的提前介入与协作机制；《监察法》出台后，一些省如湖北检察机关会同省监察委员会出台了《办理职务犯罪案件工作相关衔接办法》。所有这些为检察机关与国家监察委员会发展完善涉嫌职务犯罪调查的提前介入制度，对既往的工作机制与丰富实践进行创新性转化提供了实践依据。再一方面，《监察法》颁布后，国家监察委员会会同最高人民检察院制定了《办理职务犯罪案件工作衔接办法》，明确检察机关可以提前介入监察机关职务犯罪调查活动。这标志着“ 提前介入” 机制被新设立的国家监察委员会所确认并予以制度化、规范化。梳理总结既往提前介入的工作经验及其制度安排，检察机关提前介入监察机关对涉嫌职务犯罪特别调查活动的属性如何定位，笔者以为将其定位为审查的属性在法律依据上不足。但监察委员会的特别调查活动具有对职务犯罪嫌疑人代表国家发动追诉的基因，需要考虑这一具有追诉基因的特别调查活动是否符合《监察法》的权限、程序等规定并与《刑法》《刑事诉讼法》相照应。对于该问题的法理逻辑和实践逻辑可作必要梳理：检察机关享有对职务犯罪嫌疑人的人身自由予以留置限制的特别调查具有制约的职责，即对这一特别调查活动具有依照《监察法》 等进行法律评价、引导其依照《监察法》、刑事实体法与程序法的适格条件开展调查的作用，为监察机关移送起诉职务犯罪案件之后其案件认定的事实、定性依据、证据来源合法性及其案件质量经得起实体法与程序法适格标准的检验、评价而提供引导性意见，这是一方面。另一方面，检察机关职务犯罪检察的基本职能是代表国家对职务犯罪发动公诉、保障人权，它同监察机关对被调查对象采取留置措施特别调查、追究其刑事责任特别调查并移送起诉的追诉基因与移送发动活动具有相向性的价值选择。监察机关的留置特别调查及其后的移送审查起诉是启动检察机关履行职务犯罪检察的前置条件，检察机关对移送起诉犯罪案件提前介入、引导调查、审查起诉，既是对这种发动追诉基因的确认、继受，又是对监察机关的特别调查移送起诉案件是否适格进行专门评价、确认， 进而确定是否代表国家对职务犯罪案件发动公诉、提出公诉，请求法院对职务犯罪被告人依法定罪科刑、作出公正裁断。

因而，检察机关对监察机关行使职务犯罪案件特别调查提前介入需要重点关照对调查案件的证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出引导性意见；对涉嫌职务犯罪特别调查需要补证的，引导调查取证；对发现的非法证据建议监察机关自行排除；对留置措施条件丧失的建议其解除留置措施；对于调查人员具有回避情形的适用回避程序；对于调查人员违反监察法相关规定，采用暴力、诱供导致被调查人员自杀、逃跑、毁证、灭证等造成不良社会影响的，依规依纪进行处置，等等 。