一、国企财务管理混乱的表现

（一）总体情况

1、国有企业总资产规模

截至2023年末，全国国有企业资产总额为 371.9万亿元人民币，负债总额241.0万亿元，国有资本权益总额102.0万亿元，平均资产负债率64.8%。

企业类型细分：

非金融类企业：中央企业资产116.5万亿元，地方国企资产255.4万亿元；

金融类企业：中央管理金融企业资产289.6万亿元，地方金融企业资产155.5万亿元；

行政事业性资产：中央和地方合计64.2万亿元；

自然资源资产：国有土地总面积52371.4万公顷，管辖海域面积约300万平方公里。

2、国有企业违规问题涉及规模

近年来，国企违规案例频发，涉及金额和领域呈现以下特点：

典型案例金额：

四川省通报案例：2022年7月至2023年，四川能投文旅公司原董事长周平双因盲目投资导致10亿余元损失风险；中国石油技术开发公司原副总经理高京建等涉案金额巨大。

反腐追回损失：2023年国资央企通过专项治理追回或避免经济损失 2.23亿元。

违规领域分布：

重点行业：粮食购销、能源电力、工程招投标等领域腐败高发。例如，中储粮集团2023年查处违规违纪问题线索2496件，追缴资金超2亿元。

新型腐败手段：包括“影子股东”“逃逸式辞职”“政治旋转门”等隐蔽操作，涉及利益输送链条复杂。

查处规模：

2023年国资央企纪检监察机构共立案审查调查党组（党委）管理干部411起，给予党纪政务处分375人次，移送司法机关109人，查办留置案件347起。

3、违规治理与监管措施

针对国企违规问题，国家采取以下措施：

制度完善：推进国企改革深化提升行动，强化“三重一大”决策监督，优化国有资本布局5。

反腐高压态势：中央纪委连续五年部署国企反腐，2023年重点查处“一把手”和领导班子案件（15名“一把手”被查）。

技术防控：通过大数据审计、资产管理系统等提升监管效能，例如自然资源部建立耕地占补平衡审计机制。

（二）表现

1、会计信息失真

表现：通过虚增收入、成本调节利润或隐瞒负债等方式导致财务报表数据失真。

案例：某国企将已转入固定资产的建设项目利息费用违规资本化，少计财务费用142.08万元，虚增当期利润。

2、私设“小金库”

表现：将企业收入转移至账外，规避监管用于违规支出。

案例：某国企将租金收入、报废物资处置款等以现金形式收取，存入办公室或部门控制的私人账户，用于非公开用途。

3、违规担保与投资

表现：未经充分风险评估或集体决策，违规对外提供担保或投资高风险项目。

案例：某国企根据地方政府要求，挪用基建贷款1.7亿元投资高风险民企，导致资金链断裂并形成潜在违约风险。

4、资产不实与违规运营

表现：资产核算不准确或违规处置导致国有资产流失。

案例：某央企因财务报表合并范围错误，造成资产多计503.18亿元、少计1362.51亿元；另有违规收购境外股权导致亏损334.08亿元。

5、财务核算不规范

表现：长期挂账、费用核算不实等问题频发。

案例：某国企下属子公司将代扣的1584.92万元个人所得税挂账15年未申报缴纳，地方政府以会议纪要默许违规缓征。

6、内部审计与监管缺失

表现：内部控制制度不健全，审计流于形式。

案例：某破产国企未设立内部审计部门，会计与出纳混岗操作，导致重复报销、篡改金额等行为长期未被发现。

7、费用虚报与报销漏洞

表现：虚列业务招待费、重复报销等侵占公款。

案例：某国企通过伪造发票虚报深圳、珠海“学习考察”费用8000元，实际用于旅游消费。

上述问题反映出国有企业财务管理中普遍存在的 制度缺陷（如内控缺失）、 权力滥用（如“一把手”集权决策）及 监管失效（如外部审计独立性不足）三大根源。解决需从完善法人治理结构、强化审计监督、推动财务透明化等多维度入手。

二、国企审计制度的基本内容

（一）变化过程

国有企业审计制度自1983年国家审计机关成立以来，经历了从查错纠弊到全面监督的四个关键阶段，其核心目标始终围绕服务国企改革、保障国有资产安全与增值。

1、第一阶段（1980年代—1993年）：以严肃财经法纪为重点的查错纠弊阶段

背景：改革开放初期，国企经营自主权扩大，但自我约束机制不健全，违反财经法纪现象普遍，经济效益低下。

审计重点：

财务收支审计：通过查错纠弊式的财务审计，纠正虚报成本、截留收入等问题。

违纪专项审计：针对行业性违规行为（如偷税漏税、私设“小金库”）开展专项整治。

成效：促进企业增收节支，提高经济效益，但审计手段较为单一，以事后纠偏为主。

2、第二阶段（1993—1999年）：以资产负债损益审计为核心的监督保值增值阶段

政策驱动：1993年《全民所有制工业企业转换经营机制审计监督规定》出台，适应社会主义市场经济体制改革需求。

审计转型：

真实性审计：重点核查资产负债损益的真实性、合法性，打击会计造假和国有资产流失。

保值增值监督：通过“打假治乱”规范企业财务管理，如揭露虚增利润、隐瞒负债等行为。

特点：从单一合规性审计转向经济效益与资产质量并重。

3、第三阶段（1999—2010年）：以经济责任审计为主线的综合监督阶段

标志性文件：1999年《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》颁布，确立“摸家底、揭问题、促发展”主线。

审计深化：

责任界定：围绕企业会计信息、重大决策、内部控制等，评价领导人员经济责任。

制度完善：推动国企建立现代企业制度，强化对权力运行的监督，防范决策失误导致的资产损失。

案例：2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》进一步细化审计范围，覆盖财务收支、内部控制及出资人职责履行情况。

4、第四阶段（2010年至今）：以维护国有资产安全为中心的全面覆盖阶段

政策升级：2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，提出“应审尽审、有审必严”原则。

审计重点扩展：

风险防控：揭示国有资本运营中的系统性风险（如境外投资失控、金融衍生品违规操作）。

政策落实监督：跟踪国企对国家重大战略（如“一带一路”）的执行情况，确保政令畅通。

廉政建设：查处“影子股东”“逃逸式辞职”等新型腐败行为，强化对“一把手”监督。

技术赋能：运用大数据审计、区块链存证等技术提升监督效率，推动远程联网审计和实时预警。

5、制度深化与协同治理（近年新趋势）

审计公开常态化：自2010年起定期发布央企审计结果公告，倒逼整改与制度完善。

监督协同机制：建立内部审计、纪检监察、社会舆论“四道防线”，强化问责倒查机制。

改革导向：审计推动国企压缩管理层级、优化资本布局，助力供给侧结构性改革。

国有企业审计制度从单一合规检查发展为涵盖风险防控、权力监督、政策落实的综合性治理工具。其演变逻辑始终与国家经济体制改革同频共振，核心目标从“查错纠弊”转向“价值创造”，为国企做强做优做大提供了制度保障。未来，随着技术手段与协同机制的深化，审计在国企治理中的“免疫系统”功能将进一步凸显。

（二）现行制度

涵盖国家层面的监督政策和企业内部管理机制，旨在实现审计全覆盖、强化风险防控及保障国有资产安全。

1、审计对象与范围

审计对象

企业类型：国有独资企业；国有资本占比50%以上的企业；国有资本不足50%但实际控制的企业。

人员与机构：国有企业领导人员经济责任履行情况、国有资产监管机构。

业务领域：境内及境外投资、国有资本运营全流程。

审计内容

合规性：检查企业是否遵守国家法律法规、党和国家重大政策。

决策机制：评估“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用）制度的执行情况。

资产安全：核实资产真实性，防范流失风险，监督国有资本保值增值。

内部控制：审查公司治理结构、风险管理及内部审计制度的有效性。

2、工作机制与实施方式

全覆盖审计机制

频率要求：国有企业每5年至少审计1次，主要领导人员任期内至少审计1次。

动态跟踪：根据需要开展专项审计（如境外投资、重大项目）及问题整改跟踪审计。

技术手段创新

大数据审计：建立数字化审计平台，提升数据分析和风险预警能力。

协同机制：与纪检监察、财政等部门联动，实现信息共享与线索移送。

内部审计管理

机构设置：内部审计部门需独立于业务部门，直接向董事会或监事会报告。

流程规范：包括审计计划制定、现场检查、报告撰写及整改跟踪。例如，审计前需提前3天通知被审计单位，审计后需建立档案并保存至少10年。

3、问题整改与责任追究

整改主体责任

企业主要领导为整改第一责任人，审计结果纳入经营业绩考核和年度报告。

对整改不力或屡审屡犯的单位，依纪依法追责。

分类处置原则

区分“无意过失”与“明知故犯”、“工作失误”与“失职渎职”，审慎界定责任。例如，对探索性改革中的偏差予以容错，对以权谋私行为从严处理。

4、审计结果运用与公开

结果公开机制

审计机关需依法向社会公告审计结果，被审计企业须公开整改情况。

国有资产监管部门需公开追责问责信息，接受社会监督。

决策参考价值

审计结果作为干部考核、任免、奖惩的重要依据。

揭示体制性障碍和制度缺陷，提出改革发展建议（如优化资源配置、完善内控）。

5、政策目标与原则

核心目标：

保障国有资产安全，提升国有经济竞争力，服务国家战略（如“一带一路”境外投资审计）。

推动国企深化改革，实现“做强做优做大”。

指导原则

独立性：审计机构不受其他部门干预，确保结论客观。

发展导向：既揭露问题（如贪污受贿、重大损失浪费），又支持创新探索。

国有企业审计制度通过“应审尽审、有审必严”的全覆盖模式，构建了从政策合规到资产安全、从内部治理到外部监督的立体化体系。其核心是通过常态化审计与严格问责，推动国有企业规范运作，同时兼顾改革容错与发展活力，为国有经济高质量发展提供制度保障。

三、民营企业审计的经验，以京东、腾讯为例

1、京东：构建全链条数据审计体系与风险防控机制

京东自2016年起推行实名通报反腐案例、设立“廉洁京东”网站，2024年进一步升级为 每年1000万元反腐奖励专项基金，用于激励内部员工及外部合作伙伴举报违规行为。

2024年已对举报供应商和员工分别奖励50万元、3万元人民币。

方法：

引入国际审计机构强化数据真实性审查

京东与普华永道（PwC）合作，通过 “自动化工具+人工复核”模式 验证交易数据真实性。例如，PwC利用区块链技术对合同及财务凭证存证，确保数据不可篡改；同时采用 BIM（建筑信息模型）技术 实时监控物流基建项目的资金流向，有效防范虚报工程量等风险。

2024年达达（京东旗下平台）通过独立审查发现虚增收入5.98亿元后，立即终止涉事供应商合作，并升级内控政策。

强化会计政策与信息技术风险管控

建立会计政策动态调整机制，例如针对存货跌价准备等重大会计估计，通过市场调研和风险评估确保准确性。2024年京东净利润同比增长41%，财务报告质量获审计机构高度认可。

投入超10亿元加强网络安全，部署防火墙、入侵检测系统，并通过员工培训提升安全意识，降低数据泄露风险。

2、腾讯：技术驱动型审计创新与合规管理

2024年全年，腾讯反舞弊调查部共查处触犯“腾讯高压线”案件 100余起，涉及 100余人被解聘，其中 20余人因涉嫌犯罪被移送公安机关处理。相较于2023年（解聘120余人、移送近20人），移送司法机关人数有所增加。

重点部门：互动娱乐事业群（IEG）和云与智慧产业事业群（CSIG）为腐败高发领域，分别涉及9起和7起案件。

方法：

云原生安全审计系统开发：腾讯云推出 “安全运维中心”，整合实时监控、日志分析与合规审计功能。其 云审计服务（CloudAudit） 可实时记录操作日志，支持跨地域资源管理，通过AI技术识别异常行为（如非法登录），2024年帮助客户减少30%的安全事件响应时间。

代码审计与开发流程融合：

在软件开发阶段嵌入静态代码审计工具，自动扫描SQL注入、跨站脚本等漏洞。动态审计则通过运行时监测发现潜在风险，例如某金融客户修复了因第三方组件漏洞导致的资金划转风险。

建立 “审计-开发”协同机制，2024年腾讯云代码审计服务推动客户代码规范性缺陷减少45%。

财务合规与风险预警体系

腾讯控股通过智能财务审计平台 实时监控资金流向，结合港股与美股市场的双重审计标准，2024年资产负债率控制在41%，流动比率达1.25，实现风险与收益平衡。

3、行业共性经验提炼

技术赋能审计工具升级：京东与腾讯均采用区块链存证、AI风险预警、BIM监控等技术，提升审计效率与准确性。

数据治理方面，京东建立 “交易数据-财务数据-业务数据”交叉验证模型，腾讯则通过 “云审计+安全合规服务” 实现全链路可追溯。

内外部审计协同机制：京东引入第三方审计机构（如PwC）强化独立性，腾讯通过 “内审指导员”制度 与企业内部团队协作，2024年两家企业内控缺陷整改率均超90%。

建立 “审计结果-绩效考核”挂钩机制，例如腾讯将安全事件响应速度纳入管理层KPI。

风险应对与合规文化培育：京东通过 “供应商黑名单”与员工培训 防范合作方风险，腾讯则以 “安全合规服务包” 帮助客户满足ISO 27001、GDPR等要求。

定期发布社会责任审计报告，公开披露环保、数据安全等领域的合规进展，增强公众信任。

京东与腾讯的实践表明，民营企业审计成功的关键在于 “技术工具创新+制度流程优化+合规文化渗透”三位一体。通过数据驱动的精准审计、外部专业力量协同及常态化风险防控，民营企业可有效提升治理水平，为高质量发展筑牢防线。

四、如何加强国有企业审计

在当前经济转型与深化国企改革的背景下，加强国有企业审计需从制度完善、技术赋能、监督协同等多维度综合施策，以保障国有资产安全、推动高质量发展。

以下是具体路径：

1、健全全覆盖审计机制，强化制度刚性约束

动态化审计频率与范围：落实“国有企业每5年至少审计1次，主要领导人员任期内至少审计1次”的常态化要求，对境外投资、重大项目等高风险领域实施专项审计或跟踪审计，确保审计无盲区。例如，对涉及“一带一路”的境外资产建立全周期审计监督机制。

深化“三重一大”决策审计：重点审查重大决策、重大项目安排的合规性与科学性，防范因决策失误导致的国有资产流失。通过比对决策程序文件与执行结果，识别违规担保、盲目投资等问题。

完善分类处置原则：严格区分“无意过失”与“明知故犯”，对探索性改革中的试错行为给予容错空间，但对失职渎职、贪污受贿等行为从严追责。

2、推进数智化审计转型，提升监督效能

构建大数据审计平台：整合财务、税务、市场监管等多部门数据，建立国有企业审计数据库。例如，利用“自然资源资产审计一张图”系统跨部门比对数据，快速发现违规用地、越界采矿等线索。

推广智能技术应用：BIM+投资审计：在基建项目中，通过建筑信息模型（BIM）实现工程进度、资金流向的实时监控，防范虚报工程量、套取资金等行为。

区块链存证：对重大合同、财务凭证进行区块链存证，确保审计证据不可篡改。

远程联网与实时监督：依托企业ERP系统实施远程联网审计，对资金收支、采购招标等关键环节进行在线预警，变“事后审计”为“事中干预”。

3、优化审计组织模式，统筹监督资源

融合式审计模式创新：整合经济责任审计、政策跟踪审计等不同类型项目，组建跨领域审计团队。例如，将国企改革政策落实与领导人经济责任审计结合，评估改革成效与个人履职关联性。

协同监督机制建设：强化审计机关与纪检监察、财政、国资监管部门的联动，建立问题线索移送、协查及结果反馈机制。例如，对审计发现的违规招投标线索，及时移交纪委监委介入调查。

内部审计提质增效：推动国有企业健全内审机构，直属董事会或监事会管理，定期开展内部控制评估。对子公司负责人实施任中审计，对亏损企业开展专项资产清查。

4、强化整改问责与结果运用，形成闭环管理

压实整改主体责任：明确企业主要领导为整改第一责任人，建立“问题清单—整改台账—销号确认”全流程管理。例如，中国矿产资源集团推行“举一反三、提级检视”机制，要求管理部门对苗头性问题自查自纠。

审计结果与考核挂钩：将审计发现问题及整改情况纳入企业年度绩效考核，作为干部任免、奖惩的重要依据。对屡审屡犯问题提高问责力度，必要时启动“一案双查”。

公开透明与社会监督：依法向社会公告重大审计结果，倒逼企业规范管理。例如，定期发布国有企业资产负债真实性、环保责任履行等专项审计报告，接受公众质询。

5、提升审计队伍专业化水平，夯实人才基础

复合型人才培养：加强审计人员在财务、工程、数据挖掘等领域的跨专业培训，推广“导师制”与实战轮训。例如，组建“BIM+审计”技术攻关小组，培养既懂工程又精审计的复合人才。

优化队伍结构：引入法律、信息技术等专业背景人员，补充审计力量短板。对境外审计、金融衍生品等高风险领域，建立专家顾问库。

强化政治引领：深化对“审计机关首先是政治机关”的认识，将服务国家战略、防范系统性风险作为审计工作的核心导向。

加强国有企业审计需以“制度刚性+技术赋能+协同治理”为主线，通过全覆盖监督、数智化转型、闭环整改等举措，实现从“查错纠弊”向“价值创造”的跃升。这不仅需要审计机关主动作为，更需国资监管部门、企业主体和社会力量协同发力，共同筑牢国有资产安全防线。