调查动机

　　湖北省黄石市奥林匹克体育中心,作为当地的重点项目,曾被举报未批先建。如今,该工程已然动工,所依据的是一份“临时施工许可”。何为“临时施工许可”?“临时许可”是否有法律依据?对此,《法制日报》记者进行了深入调查。

　　6月8日,虽说建设用地规划许可证办下才5天,湖北省黄石市奥林匹克体育中心项目就获开工许可。

　　黄石市奥体中心项目开工的依据,是一份黄石市政府多部门“容缺受理并联审批”的“临时施工许可”。

　　手持这张“临时施工许可”,黄石市奥体中心项目至今已“提前开工”81天。黄石市政府部门作出临时施工许可的依据,是该市政府去年制定下发的一纸红头文件通知。

　　《法制日报》记者发现,根据黄石市政府这份红头文件的规定,临时施工许可证有效期6个月,项目方根据情况还可以申请延长3个月。

　　受访法学专家认为,黄石市政府以红头文件赋予重点项目“临时施工许可”突破了法律法规规定,其行为涉嫌违法,应予纠正。

　　“临时”开工

　　塔吊林立、桩声隆隆,渣土车在裸露的地面奔驰穿梭,卷起漫天尘土。

　　时隔近4个月,《法制日报》记者再赴黄石市奥体中心项目现场,施工围挡内外,一片繁忙景象；水泥筑起的桩基,已冒出地面。

　　4月28日,《法制日报》刊发了黄石市民举报该市奥体中心项目未批先建违法开工的调查报道。这篇报道刊发后,6月3日,黄石市规划局为黄石奥林匹克体育中心项目办理了《建设用地规划许可证》。

　　根据我国法律法规规定,一个建设项目要取得《建筑工程施工许可证》,须取得规划部门颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

　　但截至发稿时,官方未公布黄石奥体中心项目取得《建设工程规划许可证》的消息。

　　不过,8月23日,《法制日报》记者在黄石奥体中心项目施工现场看到,施工方公布的安全生产日历上标注着:“安全生产第68天”。

　　黄石奥体中心项目开工是否达到法定开工条件?

　　在黄石奥体中心项目施工现场附近,有一栋三层临时办公区,办公区门口竖着黄石市众邦城市住房投资有限公司大冶湖生态新区核心区开发建设指挥部、中建八局黄石奥林匹克体育中心项目部等标牌。

　　黄石市众邦城市住房投资有限公司是黄石奥体中心项目最初建设单位,后变更为黄石市众邦体育产业开发有限公司。众邦体育是众邦城投的全资子公司,法定代表人均为“刘昌猛”。

　　在临时办公区三楼一间标有“众邦核指总工室”标牌的办公室内,一名工作人员告诉《法制日报》记者,奥体中心项目确已开工,依据是黄石市建设部门颁发的“临时施工许可”,“有效期半年”。

　　红头文件

　　在黄石市政务服务中心建委窗口,《法制日报》记者看到了黄石奥体中心项目的《黄石市重点项目临时施工许可审核表》。

　　表格包括工程基本概况、临时开工条件、市建委窗口初审意见、市中心(指市政务服务中心)联审办受理意见、中心联审会意见、核发临时施工许可证等内容。在临时开工条件项目之下,还有7个子项目,分别是临时施工许可申请报告、市重点项目证明、土地和规划预审证明、环评审批文件、施工图设计文件审查合格书和备案单、施工和监理中标通知书、保证工程安全施工的具体措施。

　　这张表格末尾标注了4项内容,其中包括:“根据黄石市人民政府(黄政发[2015]12号文),临时施工许可核发后,须在6个月内补办正式施工许可。特殊情况,……发证机关可酌情延期,延长时间不超过3个月。”

　　黄石市城乡建设委员会行政审批科科长张燕玲告诉《法制日报》记者,黄石奥体中心项目达到了市政府文件规定的可以办理临时施工许可的条件,经建设单位申请、政务服务中心审批,最终给项目颁发了临时施工许可。

　　2015年7月24日,黄石市人民政府办公室以市政府文件形式下发了《市人民政府关于实施重点项目施工许可容缺受理并联审批的通知》。

　　通知宣称这项工作的目的,是开辟重点工程建设项目行政审批“绿色通道”,更好地服务于全市项目建设和招商引资工作,加快建设鄂东特大城市建设步伐；其主要依据是《湖北省住建厅关于进一步加强建设工程施工许可管理的通知》(鄂建办[2014]243号)。

　　黄石市政府这份红头文件,规定了办理临时施工许可条件及相关期限限制,其中明确“经项目联审会议审查同意后,以会议纪要形式确定各部门手续办理实行容缺受理、并联审批,先行办理临时施工许可,准予提前开工”。

　　8月8日,黄石市城乡建设委员会官网快速服务通道栏目新增一项:“办理建设工程临时施工许可”,其中“法律依据”是《建筑工程施工许可管理办法》(2014年住建部令第18号)与黄石市人民政府文件《市人民政府关于实施重点项目施工许可容缺受理并联审批的通知》(黄政发[2015]12号)。

　　《法制日报》记者注意到,住建部18号令强调的是依法严格办理建筑工程施工许可证,没有临时施工许可内容。

　　“省住建厅的通知里有相关内容,允许地方根据实际情况办理临时施工许可。”张燕玲说。

　　2014年9月22日,湖北省住建厅办公室在下发的243号通知里,强调严格落实施工许可证办理、管理工作之后,在末尾标注了“各地可根据本地实际情况,研究制定办理临时施工许可的管理办法和实施细则”。

　　《法制日报》记者注意到,湖北省住建厅通知里仅此一处提到“临时施工许可”。

　　涉嫌违法

　　黄石奥体中心项目确实是重点项目。

　　官方公布的消息显示,黄石奥林匹克体育中心是湖北省2018年省运会主场馆,是省级重点项目。

　　根据黄石市人民政府办公室下发的《关于成立黄石奥林匹克体育中心建设领导小组的通知》,黄石市政府市长董卫民任黄石奥林匹克体育中心建设领导小组组长,市政协副主席、市众邦公司董事长刘昌猛是4名副组长之一。

　　2015年3月12日,在省运会体育场馆建设工作专题会上,董卫民表示,奥体中心要按照今年(即2015年)第四季度开工的要求,抓紧时间开展项目立项、征地拆迁等工作,确保工程提前开工。

　　“省十五届运动会2018年在这开,一般(这种体量的)场馆正常施工工期在3年到4年,现在给我们工期总共不到20个月,工期至少压一半。”前述“众邦核指总工室”工作人员透露。

　　在武汉大学法学院副教授庄汉看来,现实中,建设施工许可证的办理确有“提速”要求,但再提速、再创新,也不能突破法律法规规定。

　　“地方根据现实‘需要’,制定一些突破法律法规规定的‘土办法’,看似解决了一时问题,实则埋下了诸多隐患。”庄汉认为。

　　中南财经政法大学法学院副教授周其明告诉《法制日报》记者,目前,不仅是黄石,全国很多地方制定了“临时施工许可”的办法,甚至出现了“临时1年”的规定。

　　“我国建筑法对申领施工许可证有明确规定,住建部制定的《建筑工程施工许可管理办法》是实施法律的国务院部门规章。”周其明说,政府规章所作出的授权性规定不得超越行政权力,也就是不得通过制定实施细则、通知、办法等形式,对建筑法第八条作出扩大解释或者变通规定。

　　在周其明看来,湖北省住建厅办公室无权以通知形式授权县市区制定“临时施工许可”的管理办法和实施细则。

　　“任何以重大工程或者政府重点项目为由不办理建筑施工许可证或者采取发放建设工程临时施工许可证的做法都是违法的,应予纠正。”周其明说。（记者 刘志月）