——对枝江市董市镇编制村级预算的调查报告

□本刊通讯员/李勇  徐松柏  胡晴   本刊记者/张明文

我国《预算法》规定：国家实行一级政府一级预算。接受《预算法》调整的为中央、省、市（州）、县（市）、乡（镇）五级预算。但在枝江市董市镇，全镇26个村（居）组织也实行了全面预算管理，且预算的执行得到了刚性约束。这一史无前例的创举，是枝江市财政局与董市镇委、镇政府联手推出的改革试验。她在不违背《村（居）民委员会组织法》的前提下，突破了村级预算管理的法律调整空白，为规范村级财务，确保收支平衡、促进村级事业发展创造了可借鉴的模式。

村级预算管理全覆盖事出有因

董市镇是一个有近2000年历史的文明古镇，是枝江建设中等城市3个中心区之一，也是湖北“楚天明星镇”、宜昌市工业重镇。该镇起源于2013年的全面村级预算管理并非空穴来风，而是基于以下四个方面考虑推出的除弊兴利之策。

（一）镇村两级可用财力激增使然。“十二五”末，董市镇财政总收入首次突破亿元大关，达到10053万元，年均递增22.9%。26个村（居）组织集体资产、资金积累达到了20280万元，比“十一五”期末增长了13.1%。镇村两级财力的激增，加上县镇两级政府打造“民生财政”，不断加大对村级组织的转移支付力度，村级组织财务管理的“块头”日益增大。2015年，村平收入规模达到了37.5万元。随着村级财力的不断增长，一些村级组织缺乏长远考量，不分轻重缓急，随意通过村民代表大会表决启动建设和支出，没有让财力最大限度地发挥使用效益，甚至出现了损失浪费。构筑有预算、讲刚性、行约束、保平衡的村级财务体系因此而成了当务之急。

（二）村（居）组织专业会计人员配置现状的客观要求。董市镇26个村（居）组织依照《村（居）民委员会组织法》海选产生了26名财经委员，俗称“村会计”，这些“会计”无人取得《会计从业资格证》。枝江市财政局作为会计执法主体，董市镇委镇政府作为村（居）组织自治管理的指导主体，为让村（居）组织的财务管理走上按项目、有计划、讲约束的合规运行轨道，才联手“耕作”村（居）组织全面预算管理“试验田”，以期完善成型后在全市推广。

（三）村（居）组织健康发展的内在要求。董市镇毗邻枝江中心城区，辖区内摆布有支撑全市工业经济的众多大中型项目。近年来，随着招商引资项目落地和域内企业扩规提档，加上城乡统筹发展的政策实施，有近10个村的耕地被征，2800人成为失地农民，由农村转入社区生活。一方面，大量的征地资金沉淀在村级组织，另一方面，失地农民的养老就医等又成了事关社会和谐稳定、必须妥善解决的新任务。2015年，枝江市又成为全国推进社区治理与服务创新的30个示范区之一，从创新村（居）组织财务管理入手，腾聚财力满足村（居）民生存发展的长远需求，不仅是现实需要，也成了必须一以贯之的举措。

（四）肃纪倡廉政治任务的必然选项。村（居）组织财务资源的厚实，带来了公益建设支出的增加，给正风肃纪、反腐倡廉提出了更新更高的要求。枝江市财政局、董市镇委镇政府将村（居）组织全面预算管理上升到肃纪倡廉这一政治任务的高度，突破了改革无政策法规支撑的难点，殚精竭虑推出了可行的预算管理方略，边先行先试，边补缺完善。

实施村级预算管理的运行模式

董市镇全面实施村（居）组织预算管理，经历了长达3年谋划、试行、完善等过程，2016年基本定型。其运行模式可概括为“两设、两上两下、两审、两直达、两公开”。

——“两设”，即设立镇财政所监管的“农村三资管理代理服务中心”、各村（居）组织设立“民主理财小组”。农村“三资”管理代理服务中心由专业技能高、年富力强的会计人员组成，接受村（居）委会委托，负责村（居）组织收支管理、凭证复核记账、会计档案归存、解答村（居）民质询；村（居）组织民主理财小组根据规模按3至5人配置，负责按预算科目和支出计划审签支出凭证、监督支出项目的质量进度、监督财务定期公开、解答村（居）民质询；各村（居）财经委员均不承担会计核算，专业负责收支凭证归集、按程序传递审签后报账。

——“两上两下”，即为村（居）组织预算编制核心流程。各村（居）组织按镇政府分年度行文规定的预算编制口径，本着“量入为出、收支平衡”的原则，充分尊重村（居）民意愿和村（居）民代表大会决议，编制全面反映村（居）组织各项收入、村（居）年度确定安排的公共事业支出的全口径预算，上报镇财政所，此为“一上”。镇财政所对村（居）组织预算进行合规性审核、汇总，报镇政府审批后向各村（居）组织分别下达预算控制限额，此为“一下”。各村（居）组织向村（居）民代表大会通报镇政府下的预算控制限额，提请精心修改预算，再上报镇财政所审核、汇总，此为“二上”。镇财政所完成村（居）组织“二上”预算的合规性审核、汇总后，报镇委镇政府党政办公会审定批复各村（居）组织执行，此为“二下”。完成“两上两下”程序的村（居）组织年度获批预算，分别抄送市财政局、市民政局、市农经局备存，并接受抄送部门的监督检查。

——“两审”，即单笔限额2000元以下的支出由村（居）组织民主理财小组、村（居）委会主任审签，报镇财政所、“三资”管理代理服务中心复核入账；年度终了，镇委镇政府安排镇纪委牵头，组织力量对各村（居）组织年度收支进行审计。各村（居）组织单笔超过2000元的采购和公益建设项目，一律通过镇级政府采购中心、招投标中心公开竞标，选择供应商和承包商。

——“两直达”，即村级支出无现金形式结付。惠农资金由镇财政通过“一卡通”直达农户个人账户；限额预算支出和通过政府采购、招投标程序并经过验收的预算购置和建设项目支出，一律由镇“三资”管理代理服务中心所设的统一专户直达商品和劳务供应商。

——“两公开”，即村（居）组织年度预算和执行按月度在村务公开栏实行公开，接受村民查询质疑，年度终了公开审计结果，并报村（居）民代表大会审议；来自上级政府的专项转移支付资金和各类惠农补贴通过“枝江市财政与编制政务公开网” 在互联网上公开终端使用明细。

实行村级预算管理的积极意义

枝江市财政局和董市镇委、镇政府联合推出的村（居）组织全面预算管理“试验田”，经过近4年的探索和完善，成效令人鼓舞。其积极意义集中体现在四个方面：

（一）规范了村（居）级财务，提升了管理水平。村（居）组织实行全面预算管理的运行架构，改写了村（居）组织会计专业人员匮乏带来的乱象，复杂且要求较高的会计核算等全部由专业人员代理完成，纸质会计档案和电子备份等均实现集中管理，既规范了财务运行，又极大地提高了村（居）组织的财务管理水平，还节约了人力物力资源。原需要审计才能查出但又无法整改的非法票据入账、坐收坐支等现象，一举得以杜绝，源头治理得到落实。基层自治组织的管理者籍此可腾出精力一门心思专事社会事务管理。

（二）植入了计划观念，强化了预算约束。村（居）组织全面预算管理，给自治组织管理者植入了计划用财观念，促使他们遵循民意，全盘考量，分轻重缓急安排公共事业。同时，预算约束的刚性，也让他们自觉艰苦奋斗，厉行节约，自求平衡，遵守市场法则进行采买、发包。近3年，董市镇共否决16个村（居）组织上报的非抢险应急追加预算请求39次，涉及金额178万元。100%的村（居）组织在核批的年度预算内实现了收支平衡，略有结余，村（居）组织积累3年净增了755万元。

（三）创新了投入取向，促进了事业发展。村（居）组织全面预算管理，说到底就是“你的钱，我盯着你花”。这一举措使得自治组织管理者竞相谋划人心所向的好事实事。2015年底，董市镇提前两年完成了总额1796万元的村级债务化解任务。占地较多的两美院、甘霖寺、姚家港等村先后与镇属“金盆山投资公司”合资，在黄金地段建设了“董市创业园”，通过标准化厂房租赁，每年获取近200万元的收益。另有10多个村利用实施预算管理后聚集的财力，累计完成了50多公里断头组级公路的硬化，26个村（居）组织1.2万农户在市镇村三级的配套保证下，全部用上了自来水。

（四）重塑了村（居）官形象，增进了社会和谐。凡预算无编列、有违党纪政纪和中央“八项规定”的行为，均在上级财政、本级理财小组和村（居）民的多维监督下无法变通列支，有力帮助村（居）干部树立了勤政廉政的形象，增进了他们与人民群众的血肉联系，干群矛盾日益减少，人民群众对自治组织管理者的满意度也不断提升，村（居）组织呈现出了前所未有的政治稳定、经济发展、人民安居乐业的大好局面。实行全面预算管理以来，村（居）民对自治组织管理者在财务收支上的违规违纪投诉锐减，有效投诉保持着零记录。