建全新型反哺支持机制 助推乡村振兴的若干思考

本网讯（徐汉明）实施“乡村振兴”战略，“推进农业现代化”是新时代统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的先手棋，是以信息化、新型工业化、城镇化带动、保障、促进农业现代化一体推进的题中应有之义，是建设美丽乡村、加速推进农业农村现代化，实现“两个一百年”奋斗目标的急迫要求。实施“乡村振兴”战略事关全国69万个美丽村落焕发新姿，事关近6亿农村居民对幸福美好生活追求的如期实现，事关改革和发展成果更多更公平地惠及全体人民。如何实施“乡村振兴”战略？大别山区的罗田县为我们提供了一个样本；如何建设美丽乡村、提高基层社会治理“自治、法治、德治、智治、政治”相结合的现代化水平？“燕儿谷”为我们提供了鲜活的典型；如何把服务法治社会建设的成果书写在中国大地上？华中师范大学法学院、中国城乡基层法治研究中心给我们提供了样板。

实施“乡村振兴”战略，健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，建设“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的现代新农村，实现农业农村现代化，是新时代进行伟大斗争、建设伟大工程、开启伟大征程、实现伟大梦想蓝图的重中之重。我从土地、人才、公共要素资源优化配置视角，谈谈如何建立工业反哺农业、城市反哺农村、全社会反哺支持“三农”发展的反哺平衡长效机制问题。

首先，建立健全土地、人才、公共要素资源反哺平衡“三农”发展的长效机制，是推进以人的现代化为核心的城乡一体化、全面建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的前提乃至中心环节。现代经济社会持续发展的动力在于知识、劳动、资本、管理、技术的活力竞相迸发，在于一切创造财富的源泉充分涌流，在于让改革发展的成果更多更公平惠及全体人民。英国古典经济学家威廉·佩第曾说“土地是财富之母，劳动是创造财富之父”。在推进以人的现代化为核心城乡一体化大背景下，资本作为稀缺的要素资源包括优质人才所形成的人力资本，以生产资料生活资料所表达的物质资本，以货币为形态的金融资本，以基本制度与法律制度安排所形成的管理资本，以AI技术为代表的高技术的流动所形成的信息资本，以优质价值形态、优秀文化传承所形成的软环境资本，等等。它们相互联系、依存、转化及其共振成为社会发展的发动力量与约束条件。中国共产党成立百年来直面和回答的主题就是如何把马克思主义与中国基本国情相结合，以正确的理念、制度、文化、道路对知识、劳动、资本、管理、技术等各种要素资源的优化配置，推动中国近现代社会由传统农业国向工业国、由传统乡村向城乡一体、由贫穷国家向现代化强国的跨越，进行了苦难辉煌的探索实践，经历了武装夺取政权、建立新中国，实现由站起来富起来到强起来的跨越发展。经过70年曲折历程，2020年我国第一产业固定生产总值达7.77万亿；农村人均可支配收入为1.7万元；改革开放以来，有7.7亿人摆脱了贫困，对世界减贫贡献率超过70%；农村居民通过外出打工获得工资性收入人均为4072元，公共财政对“三农”给予补贴达37种之多，中国农村数千年必须缴纳的皇粮国税于2004年被取消，公共财政对农民医疗保障、中小学义务教育投资、扶贫专项资金、特困人口救济、乡村振兴专项资金、农民工再就业培训、涉农财政支出持续增加，对第一产业的固定资产投资规模持续增大等。所有这些为破解“三农”协调发展、乡村振兴、实现农业农村现代化奠定了基础。对于中国农业农村的发展尤其是取得脱贫攻坚胜利，联合国秘书长古特雷斯称：“这一重大成就为实现2030年全球可持续发展议程所描绘的更加美好和繁荣的世界作出了重要贡献”。

其次，土地、人才、管理等要素资源配置反哺平衡机制的缺陷是制约乡村振兴、实现农业现代化的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚。据统计，2020年我国常住人口城镇化率超过60%。中国以社会主义的制度优势和自力更生奋发图强的精神，在不到70年时间走完了西方发达国家两三百年实现城镇化、工业化的路程。推动城镇化加速发展的要素资源在于土地、优质人才、现代管理制度。从土地要素资源配置看，据统计，1986至2007年22年间我国耕地面积减少31176.95万亩，平均每年减少1417.13万亩；2008年到2015年国有建设用地供应面积6595.3万亩；累计30年国有建设用地供给37772.25万亩。我国自2004年起，凡被征收农用地转为建设用地，其国有土地使用权出让一律实行公开“招拍挂”。据统计，2006至2015年共招拍挂4219.1万亩，出让土地总价款25.04万亿元，亩均59.35万元。以此推算，改革开放30年间城镇化迅速崛起是政府通过低价征收农村农民土地资本产权数百万亿所支撑的。扣除土地征收补偿、劳动力安置等，这意味着我国“三农”发展资本流转至城镇化高达百万亿之巨。从优质人才看，农村“望子成龙”“望女成凤”传统观念与行为模式的惯性运行下，我国农村绝多数家庭为培养子女“跳龙门”举全家之力，从农村流出的优质人才——大学生毕业后仍是作为城市崛起尤其是东部地区崛起的优质人力资本。这意味着中西部地区农村优质人才的培养成本成为东部地区发展乃至城镇化崛起的无本万利之源。据统计，我国自1995年至2020年共录取大学生1.35亿人，大学生的学杂费、生活费由1995年的人均年2000元上升至2020年的3.15万元。这意味着农村每名大学生年获得知识的成本投入超过了农村居民人年均支出负担的两倍；亦意味着“三农”优质人力资本流失高达2.7万亿元，人年均流失2.08万元。其三，从制度供给看。土地是农民生存权发展权的承载物，是农业发展的要素资本，是农村文明的恒定财富象征。现有“土地管理制度”“征收条例”仅仅确认农民对集体土地承包范围内生存权位阶下的补偿权益价格，即被征用土地的农民按其被征土地比照当时土地产品价值的三年平均值折价、加劳动力安置费，其中权益补偿费最高不得超过土地产品年均值的16倍。而将土地出让增值部分即农民集体土地发展权价，作为国有土地使用权出让由政府所有。这种将农民集体组织及其承包的农民（农户）赖以生存发展的承载物，被分割为两个相对独立的部分，这是农民集体经济组织及其成员难以获得土地发展权的制度性根源，成为农业土地资本流失的突出表现，成为乡村振兴、农业农村文明发展体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚的典型形态。

如何构建城市反哺农村、工业反哺农业、公共财政反哺“三农”、全社会反哺支持“三农”的新型动态协调平衡机制，为农业现代化提供恒久动力支持？我结合现阶段实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化遇到的困难问题谈点初步建议。

一、构建完全补偿型的土地征收模式

根据“三农”现阶段发展状况，按照推进以人的现代化为核心的城乡现代化总体思路，构建完全补偿型的土地征收模式。其公式：完全补偿费用＝[农地级差地租I+农地级差地租Ⅱ，+绝对地租（农用）+垄断地租（农用）]÷资本化率，+青苗等地上附着物的实际价格，+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格，+[绝对地租（城市）+垄断地租（城市）]÷资本化率。这种理论模型认为，土地征收补偿损失等于被剥夺的产权的代价。其范围在实然状态一般包括地价、青苗等地上附着物价、征地外部不经济引起的损害连带补偿价、土地发展权价等四个方面。按照马克思的地租理论，地价不过是地租的市场价格的表达形式。其依据之一是，马克思的地租理论在新时代的创新运用。马克思指出，不论地租有多么独特的形式，它的一切类型有一个共同点，即地租一定占有是土地所有权借以实现的经济形式，同时又是土地所有权为土地所有在经济上借以实现即增殖价值的形式。当按劣等地所产农产品的个别生产价格出售时，只会有级差地租；当按劣等地农产品的个别价值出售时，还会有绝对地租。地上附着物与青苗补偿价为各国征收土地补偿通例。其二是，征地行为的外部连带补偿为发达国家征地制度中所设置，其范围包括残留地、邻地损害等所产生的利用效率损失，或额外增加农地投入成本等。对于域外土地征收模式的合理内核仍需“坚持以我为主、突出特色、兼收并蓄、进行创新性转化”，切记简单复制与克隆。其三是，土地发展权即改变现有土地用途，求得更大发展机会的权利，通常包括空间建筑权与土地开发权。土地发展权在发达国家的土地征收制度中占有重要地位，其法律规定：政府如需征收土地，必须向农民购买土地的发展权，而农民若想将农用地转为非农用地，也需向政府购买土地的发展权，发展权是有价的，针对于构建“完全补偿型征收模式”具有借鉴意义。

二、完善公有产权的结构体系，明确农民土地持有产权的法律地位

根据中国农业农村现阶段生产力极不平衡的发展状况，为了弥补农民在持有与利用土地层面产权主体方面的缺位，应当在坚持土地公有制及其公有产权的前提下，探索将农民集体土地所有权分离让渡为农民集体土地终极保有权与农民土地持有产权，以明晰农民集体对土地的归属最高权力及其调整秩序，进而明晰农民对集体土地持有利用的控制权力及其调整秩序。换句话说，即用农民土地持有产权这一物权范畴替代具有债权性质的土地承包经营权范畴，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。

三、明确土地征购制度的性质与目标模式

从产权主体的利益调整与平衡角度看，现行土地征收制度的本质在于，国家运用最高行政权强制低价调用农民集体土地产权与农民土地持有产权，使其同国家与建设用地单位的产权交易扭曲，产权收益失衡，导致社会分配不公平。这些缺陷为国家设置土地征购权、创建土地征购制度提供了可能与现实必要性。其目标模式是改传统的公益目标模式为产权平等保护与公益目标相结合的目标模式。即除战争、特大自然灾害、军事、国防特别重大情形与特别公益事业外，国家征调国有单位、农民集体组织，农民（农户）与其他建设单位的土地等生产要素产权，必须坚持两项原则，其一是确因特别公共利益所必需；其二是按照市场价值规律，规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民集体经济组织的所有权与农民对集体土地的持有产权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权权益。只有这样，才能从根本上落实农民的国民待遇身份，尊重农民的市场主体地位，平等保护农民以土地为本位的生存权和发展权，以此为基础实现政治权利、文化权利、社会权利、生态环境权益，才能从源头上为建立以土地产权为基础的产权交易规范，土地征收产权收益分配公平，社会和谐发展提供基础性的制度保障。

四、要从产权制度安排方面理顺经济社会分配关系，建立合理的土地产权权益分配体系

理顺土地产权权益分配关系，建立结构合理的产权权益保障体系，是以工哺农、以城哺农的重要制度安全。为此，一是，农民集体所有土地终极保有者可以从农民土地持有者所缴纳的产权税、产品税、所得税、交易流转增值税，用地建设单位缴纳地价与交易税或在二级市场交易中出让、转让国有土地使用权所应缴纳的所得税、增值税与印花税等，由国家公共财政按比例转移支付而获得分成收益、收取地租等产权收益，以实现和保障集体土地所有权益。二是，被征地农民，以其土地持有产权主体的身份地位可从国家一级垄断土地市场交易中获得持有产权的分成收益，并依法缴纳分层收益所得税。为了防止农民（农户）分光、吃光，国家监管机关与公共财政部门应依法为农民代缴代扣认购生活保障金、合作医疗保险及退休金等，使被征地农民的土地持有产权收益成为其生存与发展的基本保障。为了解决失地农民根本生活出路，也可由政府协调将一级垄断土地产权交易现值置换成股权，使农民身份依法变更为股东身份，使被征地农民获得可靠保障，从而避免发生被征地农民从事农业“无地”、进城务工“无技”、土地补偿费吃光分光而形成生活来源“无着落”的“三无”现象。三是，国家则从土地一级垄断市场交易中收取土地产权所得税、增值税、交易税等，或在二级市场的公开交易中收取土地使用权出让（转让）所得税、增值税、交易税等而获得产权交易监管收益以及地租分成收益。

五、明确土地征购的补偿标准，规范土地产权交易市场体系

根据中国现阶段生产力发展状况，土地征购模式可选择“合理补偿型”。其一是，明确土地征购补偿的标准。其标准应包括地价含集体所有土地终极保有权价、农民土地持有产权价、青苗等地上附着物价、地上独立工作物或建筑物权价、农民持有土地肥力级差产权价、劳力安置补偿价与一定期限的土地发展权价。同时考虑不同地区与供求差异对征购价的波动影响程度，以此作为国家征购土地一级市场的均衡价格标准。其二是，要完善价格评估认证体系。建立评估师资格、确认、评估与认证体系。其三是，国家土地征购一级垄断市场可以参照对土地评估机构评估提供的指导价格，确定合理的征购价格，由国家统一征购后，再在二级市场挂牌交易。除军事、国防、特大自然灾害等情形外，所有用地单位一律到二级市场竞标交易取得国有土地使用权。通过制度创新，建立起划拨地、建设用地单位同被征购地集体、农民之间的隔离带；对政府垄断收购职能与垄断定价职能相对分离，通过评估中介对一级土地市场公开评估定价，准确标定被征购土地现价。

六、重新划定公益划拨地范围

为了确保粮食安全，坚守农业用地红线，纠正和防止公权力机关滥用权力与民争利，提高对土地征收管理的科学性、精准性和有效性，必须建立党政机关、人民团体土地征购长期冻结、短期冻结和紧急冻结制度，完善国家直接审批调控土地等稀缺资源管理制度。尽快修订土地管理方面的法律法规，明确规定：对于除军事机关、非赢利性的教育、文化、卫生、社会福利设施等五类用地仍作为公益用地划拨外，其他公益用地、建设用地一律实行国家垄断征购与市场竞购。除军事机关、五类公益事业用地以外，其他机关、团体凡修建楼堂馆所的征地一律冻结50年至100年，以根绝各级党政机关、团体以公益为由，盲目圈地，乱占耕地，搞形象工程、政绩工程，劳民伤财等问题。对于机关、团体就地拆除、翻新、改造、新建应层报国家或省级主管机关批准，防止公共财政支出向非生产领域倾斜，这是一方面。另一方面，划拨用地单位和其他竞购用地单位亦应缴纳公益事业税、国有土地使用税；如将公益性用地改为生产经营性用地，亦应征收国有土地使用所得税、增值税等等，既从源头上遏制因土地征收、划拨、转让、利用引发的持续高发腐败现象，又增加国家财源，同时缓解反哺农业财力不足的困境！

七、建立全社会反哺支持“三农”长效机制

首先，建立优质人才强制性赡养家庭成员的反哺法律制度。应修订婚姻法、老年权益保障法，制定统一的“赡养法”，明确规定凡农村籍的大学生未返回“三农”领域工作的，每人每年强制性为其父母购买15至20年期的医疗保险与养老保险（每年1200元），从而建立起优质大学生人力资本反哺家庭的长效机制。把传统赡养、扶养的道德要求转化为刚性的法律制度，成为从农村走出的大学生分担赡养老人的强制性义务。这笔费用一律由用人单位从其收入中代缴代扣。其次，建立东部地区大城市录用农村大学生的利益补充机制。建立中西部地区农村优质人才录用的财政专项资金。凡大中城市、东部地区录用农村大学生的由省级公共财政向中央财政缴纳“三农”优质人才基金，由中央财政和省财政统筹协调并划拨交由中西部地区县乡财政统筹，并交由大学生输出地的村组使用。同时，建立“三农”优质人才录用惩罚机制。将农村大学生录入纳入用人单位目标考核范围，在相同条件下管理使用“三农”人才绩效考核优秀的单位负责人可作为选拔晋升的条件之一。其三，借鉴二十世纪五十年代农村扫盲工作的经验，在全国范围内开展农民职业化、专业化、技术化学习培训运动，大力发展农业、农民职业教育与专业培训，集中对69万个行政村负责人、2.6亿农民工普遍轮训一遍。把适应“三农”发展亟需的管理型、企业型、服务型、技能型的专门人才提高到前所未有的高度，经过十至十五年努力，着力培养出一大批农民企业家、技术能手、管理人才，形成新农村所需的新型“九佬十八匠”。其四，鼓励和支持工商资本、民间资本、跨国资本与“三农”对接，搭建互联网+农业、互联网+创新就业、互联网+农产品物流、互联网+农村文化、互联网+老年权益保障等创新平台；大力发展农业专业合作社；鼓励和支持农民以土地股份、民间资本、工商资本入股，创新“种养加”生产经营模式，推进与股份联合现代农业经营制度，提升“三农”规模化、集团化、现代化管理水平，为乡村振兴、农业农村现代化注入强大生机活力与良好外部条件支持。