叶青看财经：提高土地出让金的管理层级

财政部网站4日公布的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》提出，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

做出这样的决定，源自土地出让金收支存在的主要问题。

（一）土地出让金收入占财政预算收入比例不断走高，若出现较大波动将影响地方财政财源。

在财政预算收入构成中，税收收入占比下降，土地出让金收入占比上升。2017年，百城中15个城市土地出让金收入已超过地方一般公共预算收入，“土地财政”依赖度相对较高。其中，温州、合肥2017年土地出让收入是地方一般公共预算收入的1.7倍，尤其是合肥近两年这一比例均在1.5以上。佛山、常州、湖州、嘉兴等城市比值也超过1.2，其中常州已连续3年超过1。

房地产价格上涨能有力促进地方财政预算收入的增长，但价格短期内持续过快上涨并不利于房地产业及整体经济的长期健康稳定发展，一旦房地产市场出现拐点，房地产投资和交易下滑，将给地方财政预算收入及地区经济的持续稳定增长带来较大的影响。

（二）土地作为固有的稀缺资源，土地出让金征收制度有待完善。目前土地出让金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，使用期内不再征收。

地方政府对土地出让收入都以“着眼当前，完成任期目标”为出发点，这样的“土地财政”政策将会对往后的财政增收产生较大影响。

（三）土地出让金收支监管缺乏透明度。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理”。

由于地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，社会群众所获得的土地出让收支情况不多，正是由于相关信息的不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。

学界的政策建议：

（一）改革土地出让金征收制度。改革目前政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费的做法，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，可考虑改成土地使用权的购买者在使用期限内按年度分期支付。

（二）强化人行国库对土地出让金的监管。《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“财政部门、国土资源部门、人民银行机构及审计机关要强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。”通过在地方国库中设立土地出让金收支专账，强化人行国库对土地出让金收支的监管，推动建立政府土地出让收入全额上缴国库、纳入财政预算统一安排的政府土地出让收支管理体制。

（三）提高土地出让金收支管理透明度，建立信息资源共享机制。地方政府应切实增强土地出让金收支管理透明度，定期对社会公开土地出让金收支情况，接受社会监督，杜绝各种形式的非公开出让土地造成国家财政资金流失现象的发生。

因此，财政部的决定在学界研究的基础上更进一步。

最大的特点是透明、公开。

一是改变征收路径。将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。在数额方面并没有变化。

二是保证非税收入的征收合理、公平。税务部门是专业的收入征管部门，力量强大，系统清楚，除了税收方面的征管经验之外，还有社保资金的征管经验。税务部门按照国库集中收缴制度等规定，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。不断提高征管效率，降低征管成本。

三是各级财政可以综合反映财政收入的整体情况。过去，财政部门管理四大预算，但是，征收在自然资源部门，考虑到人情、关系等因素，并不一定能够百分之百地征收上来，有的数字不一定对得上。

四是便于对国有土地使用权出让收入的使用的监管。比如，到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。要做到是不容易的。